《湖南省自然资源厅湖南省农业农村厅湖南省林业局

关于支持设施农业发展规范用地用林管理有关工作的通知》政策解读

《湖南省自然资源厅湖南省农业农村厅湖南省林业局关于支持设施农业发展规范用地用林管理有关工作的通知》（湘自资规〔2023〕4号，以下简称《通知》）已于近日印发。为便于市县自然资源部门、乡镇人民政府（街道办事处）、农村集体经济组织及其成员、设施农业经营者以及社会公众等有关各方更好地了解《通知》的主要内容，现围绕《通知》出台的背景、相关内容和工作要求等进行解读。

1．《通知》的出台背景是什么？

一是原文件已到期失效，有修订必要。《湖南省自然资源厅 湖南省农业农村厅关于改进设施农业用地管理的通知》（湘自然资规〔2020〕3号）作为我省设施农业用地管理基础性、专门性文件，已于2023年6月到期。同时，设施农业用地管理中出现了一些新情况新问题，如作物畜禽水产范围不明确、上图入库成本负担不合理、预存土地复垦费存争议等。亟需坚持问题导向，对原文件进行修订，为设施农业用地管理提供依据。

二是国家政策发生重大调整，需细化落实。国家对设施农业占用耕地的政策进行了重大调整，同时要求生态保护红线内种植养殖活动不扩大现有规模。我省出台了严格落实耕地进出平衡的通知，正在起草关于加强全省生态保护红线管理工作的实施意见。上述政策变化和动向需在设施农业用地管理中做好衔接和细化。

三是用地用林管理各有要求，需统筹整合。设施农业用地实行自然资源部门指导下的乡镇备案管理，设施农业用林则由林业部门实行审批管理。设施农业用地备案和设施农业用林审批的关系有待进一步理顺，以方便经营者办理相关手续，构建良好的设施农业用地用林管理秩序。

2．《通知》规定了农作物和畜禽水产的种类，对此应何如何理解？

《通知》列举了一些常见农作物，但未列出的其他农作物并未在禁止之列，凡是符合当地种植结构要求的农作物都可适用。畜禽水产种类则严格限定在提供食用农产品、药用农产品、纺织原料的可养殖动物，其他观赏类（如金鱼）、竞技类（如赛鸽、赛马）、宠物类（如宠物猫、狗）等可养殖动物则不在此列。这样规定的原因在于，设施农业要在农用地上建设建（构）筑物，特别是畜禽水产养殖设施对土地表层土壤的破坏较大。因此，应严格控制适用的畜禽水产种类，将非农业生产的养殖动物排除在外。鼓励这些动物养殖使用闲置废弃低效的集体建设用地。

3．《通知》对种植养殖设施具体类型的规定有哪些变化？

《通知》在旧版文件基础上，对种植养殖设施类型的规定更加细化、全面、明确，便于快速判定特定设施用地是否属于设施农业用地。特别是将作物简单加工（如去皮、剥壳、粉碎、切割、打腊）设施用地和规模化畜禽水产养殖场配建的员工宿舍、食堂等用地纳入设施用地范围，一方面体现了对设施农业用地的支持，另一方面对监管能力提出了更高的要求。

对于作物简单加工，应按照不改变农产品基本自然性状和化学性质的要求进行把握，超出这个程度（如谷物发酵、油菜籽榨油、酸菜腌制等），应按建设用地认定和管理。对员工宿舍、食堂等用地，应按照规模化畜禽水产养殖场内部设施、养殖场因防疫要求必须实行封闭式管理、非成套住宅等要求进行把握，并由所在地县级自然资源、农业农村主管部门共同认定。

设施农业仍处在快速发展期，新的设施类型不断出现。因此，在设施农业用地管理工作中，应当根据实际情况，实事求是认定设施农业用地范围。对未明确为设施农业用地的设施用地，由县级自然资源、农业农村主管部门按照是否直接用于或辅助农产品生产的标准共同认定。在认定时，应将该设施对农产品生产的影响作为重要考量因素，如去除该设施后，农产品生产无法继续或生产效率或质量受到显著影响，则宜认定为设施农业用地。

4．确需在项目用地范围内结合设施农业安排少量建设用地，融合发展农村一二三产业的，应如何操作？

《通知》列举了一些易与设施农用地混淆的建设用地情形，结合明确支持的设施农用地类型，帮助基层管理人员和经营者准确把握设施农用地与建设用地的边界。确需在项目用地范围内安排少量建设用地，融合发展农村一二三产业的，可适用《自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号）和《湖南省自然资源厅 湖南省发展和改革委员会 湖南省农业农村厅关于印发〈农村一二三产业融合发展用地保障实施细则〉的通知》（湘自资发〔2021〕53号）规定的系列支持政策，保障合理建设用地需求。

5．设施农业用地标准相对于旧版文件有哪些变化？

本次修订顺应设施农业规模化发展对辅助设施用地需求增多的趋势，严格落实自然资源部对设施农业用地实行用地占比和用地规模“双指标”控制的要求，适度放宽和细化辅助设施用地标准，具体表现为：一是将作物设施种植的辅助设施用地占比由5%提高至10%；二是将畜禽养殖、水产养殖辅助设施用地占比分别由10%、7%提高至15%，用地规模上限统一规定为15亩；三是将大田种植的辅助设施用地占比由1%提高至5%，规模上限由15亩提高至20亩（种植面积500亩以内）和30亩（种植面积500亩以上）；四是参考易地扶贫搬迁安置房用地面积标准，规定符合条件的员工宿舍、食堂等用地不得超过25平方米/人。

6．设施农业用地如何确定占用的地类？

在确定设施农业项目建设拟占用土地的地类时，总体上要以“三调”为基础的最新年度国土变更调查现状地类为准。最新年度国土变更调查指实际用地勘测定界时最新的年度国土变更调查成果，以国家级核查通过后最终统一下发的数据库版本为准。

最新年度国土变更调查现状地类为建设用地时，要按照《自然资源部办公厅关于以“三调”成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》（自然资办函〔2022〕411号）要求，进一步认定是否为合法建设用地。有合法来源的，按照建设用地认定地类，且被设施农业项目建设占用后，不改变建设用地性质，依法办理建设用地有关用地和规划手续。无合法来源的，在《设施农业用地备案申请表》“地类信息”栏中据实填报建设用地面积，被设施农业项目建设占用后，用地性质变更为设施农业地，按要求办理设施农业用地备案和上图入库。

此外，还有两种特殊情形需要注意。一是直接利用耕地耕作层或其他农用地表层土壤进行粮棉油粮菜等符合耕地利用优先序的农作物生产的日光温度、大棚用地，按照耕地认定。二是林业主管部门依据《森林法》已办理“修筑直接为林业生产经营服务的工程设施占用林地”审批手续的，仍按照林地管理。但是在林地以外的农用地和未利用地上修筑林业直服设施的，应办理设施农业用地备案和上图入库。

7．设施农业项目如何落实耕地“进出平衡”？

《通知》在《湖南省自然资源厅关于严格落实耕地进出平衡的通知》（湘自资发〔2022〕15 号）的基础上，进一步明确设施农业项目落实耕地“进出平衡”的具体办法。

一是明确耕地“进出平衡”责任主体。设施农业项目占用一般耕地的，经营者是落实耕地“进出平衡”的直接责任主体。经营者可与乡镇人民政府（街道办事处）、县级自然资源主管部门签订委托补充协议，协商确定补充耕地费用，其性质为民事合同。经营者也可委托其他组织或个人补充耕地，但这种委托仅具有内部效力，如发生未按照耕地“进出平衡”方案履行补充耕地责任的情形，则要注销经营者的设施农业用地备案。乡镇人民政府（街道办事处）、县级自然资源主管部门未履行补充耕地责任的，则不会注销经营者的设施农业用地备案，而是按照耕地保护有关规定，对有关责任主体进行处理。

二是编制实施耕地“进出平衡”方案。将耕地“进出平衡”方案编制审批作为设施农业用地备案的前置程序，但依据方案补充耕地可与设施农业项目建设同步进行。此处的耕地“进出平衡”方案有两种形式，一种是经县级人民政府批准报市州人民政府和省自然资源厅备案的县域年度耕地“进出平衡”总体方案，对包括设施农业在内的各种农业结构调整涉及的耕地转入转出作出统一安排；另一种是对县域年度耕地“进出平衡”总体方案编制时难以预见、未作安排的设施农业项目，由经营者或受委托的县级自然资源主管部门或乡镇人民政府（街道办事处）单独编制项目耕地“进出平衡”方案，经县级人民政府同意后实施，并对县域年度耕地“进出平衡”总体方案进行相应调整或将有关内容纳入下一年度总体方案。

当前，国家正在谋划改革完善耕地占补平衡制度，将各类对耕地的占用统一纳入占补平衡管理，耕地“进出平衡”将成为一个过渡性的制度安排。待国家出台耕地占补平衡制度改革方案后，设施农业占用耕地即按照新规定执行。

8．《通知》对设施农业用地的一般取得程序是如何规定的？

经营者在取得设施农业用地过程中可能需要办理的手续有三种，一是设施农业用地备案手续，二是涉及占用自然保护地、湿地、水产种质资源保护区的征求意见手续，三是涉及占用耕地、林地、草地的审批手续。《通知》将这些手续梳理整合，将涉及占用耕地、林地、草地的审批手续作为设施农业用地备案的前置审批，将涉及占用自然保护地、湿地、水产种质资源保护区的征求意见手续与设施农业用地备案审查合并，为生态保护红线内有限人为活动管控预留接口，并明确不同情形下应提交的设施农业用地备案资料清单。

9．《通知》为什么规定农户自建小型种植养殖设施实行台账管理，不纳入上图入库范围？

为进一步提升农户主动办理设施农业用地备案手续的意愿，《通知》在设施农业用地规范化、精准化管理需要和减少对农户生产经营自主权干预之间取得平衡，针对农户小型种植养殖设施推出了设施农业用地简易备案程序，规定可由乡镇人民政府（街道办事处）组织调查摸底，对农户自建用地面积30平方米以下的种植养殖设施实行台账管理。要注意的是，简易备案手续的适用应符合选址要求且不需办理有关审批手续，涉及占用耕地、林地、草地的情况下，应适用常规备案手续。至于30平方米的面积标准，是综合现行土地卫片执法、国土变更调查最小图斑面积而确定，不排除随着技术进步和管理需要进一步提升土地管理精度。

10．《通知》对农村集体经济组织和土地承包经营权人的权益如何保护？

旧版文件对集体经济组织和土地承包经营权人的权益保护体现在“两协议一公告”，“两协议”即经营者与承户农户签订的土地经营权流转协议、经营者与农村集体经济组织签订的设施农业用地协议，“一公告”即建设方案和设施农业用地协议的公告程序。《通知》修改为“一协议两同意”，“一协议”即将设施农业用地协议与土地经营权流转协议合并，“两同意”即设施农业项目建设必须取得土地承包经营权人和集体经济组织同意。“一协议两同意”相对于“两协议一公告”，程序更加简洁明了，对承户农户土地权益的维护更加有力，避免了经营者按照原有用途协议流转土地但随后擅自转换用途建设种植养殖设施的情况发生。

11．为什么在设施农业用地选址环节增加向县级然资源部门查询数据的规定？

自然资源部文件和我省地方法规规定由乡镇政府行使设施农业用地备案管理的事权，提升了设施农业用地备案的效率，方便了群众办事。但调研中发现，乡镇政府对不符合选址要求的设施农业用地进行备案并不鲜见，主要原因在于乡镇缺数据缺技术，弄不清楚占用的地类以及永久基本农田、生态保护红线等禁止限制选址区域的准确边界。因此，《通知》规定，乡镇人民政府（街道办事处）在指导设施农业用地选址时，应向县级自然资源部门查询拟选址区域空间数据。县级自然资源部门要补充收集可能影响选址的其他空间数据，比如农业农村部门的水产种质资源保护区、生态环境部门的禁养区、水利部门的饮用水水源保护区等， 一并进行套合分析。鼓励县级自然资源部门在反馈拟选址区域内空间数据时，一并提出是否符合选址要求的意见以及办理有关前置审批的提示，指导乡镇更好履行选址指导和备案审查的职责。

12．设施农业项目经营者是否要预存土地复垦费是？

调研中基层自然资源部门倾向于预存，经营者倾向于不预存。设施农业项目占用的地类主要是耕地和林地。设施农业项目占用林地，经营者要缴纳森林植被恢复费，由林业部门恢复减少的森林植被面积。设施农业项目占用耕地，经营者要落实耕地“进出平衡”。一方面，设施农业项目占用的耕地和林地都得到了及时补充，土地复垦不是保证耕地和林地面积的主要途径；另一方面，经营者承担了相应的用地成本，如还需要预存土地复垦费，则将进一步提高设施农业用地取得成本。与临时用地不同，设施农业用地期限较长，预存的土地复垦费将长期躺在银行账户里“睡觉”。为降低设施农业用地取得成本，保护承包农户土地权益，本次修订将预存土地复垦费视为一种合同行为，不作强制性要求，由集体经济组织或有关农户与经营者平等自愿协商。

13．《通知》对设施农业用地上图入库是如何规定的？

自然资源部规定，对设施农业用地的认定将依据上图入库信息，设施农业用地未按要求上图入库的，管理中不予认可。《通知》规定，由经营者在申请设施农业用地备案时提交勘测定界材料，县级自然资源部门在收到设施农业用地备案资料并复核通过后，在全国设施农业用地监管系统录入项目信息和界址坐标，完成上图入库。县级自然资源部门应对设施农业用地勘测定界成果加强质量监督管理，鼓励在门户网站公布县域内提供设施农业用地测绘服务的技术单位信息，包括单位名称、资质等级、服务区域、收费标准、联系方式等，方便经营者选取合适的测绘服务单位。

信息来源：湖南省自然资源厅

长沙市自然资源和规划局天心区分局

2023年8月31日转发